蔣余浩:保障基層制度性參與:激發鄉村自主發展意識成長的路徑

選擇字號:   本文共閱讀 132 次 更新時間:2020-02-17 22:47:00

進入專題: 基層制度性參與  

蔣余浩  

  

保障基層制度性參與:激發鄉村自主發展意識成長的路徑

蔣余浩

華南理工大學公共政策研究院

  

   摘要:長期以來,農村作為“資源單向流出地”,導致了農村在人、財、物等資源不斷被城市吸走,得不到有效循環和供給,鄉土社會整體陷入衰敗。近年來,隨著資源投入的增加,農村硬件設施得到改善,農民也持續增收。但是,農村自主發展的意識依然沒有得到培養,多地農村公共事務治理呈現陷入危機的危險。當前實施鄉村振興戰略,需要在發展模式和治理模式上充分保障基層的制度性參與,使農村在融入城鄉發展的大格局中實現全面振興。本文提出了保障農村決策參與權培育農民主體意識、強化基層機構服務職責培育農民尊嚴意識、完善鄉村內部協商治理培育農民責任意識等三個層面的對策建議。


一、研究的問題

   我國長期以來,在觀念上和制度上,將農村當作“資源單向流出地”,[1]農村因此在人、財、物等資源不斷被城市吸走的同時,得不到有效循環和供給,導致鄉土社會被“損蝕沖洗”(費孝通語):農業經濟陷入停滯、農民淪為貧困、農村地區整體凋零。近年,隨著黨的十九大開始部署“鄉村振興戰略”,簡單將農村視為城市發展附庸的觀念已經得到糾正。但是,城鄉二元體制依然制約著城鄉內外的優質資源有效投入到農村建設。在近期,中辦和國辦出臺《中國共產黨農村基層組織工作條例》、《中國共產黨農村工作條例》、《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》等一系列政策,為實施黨建引領、夯實鄉村振興基層基礎建立了良好的工作框架。此時,有迫切必要集中探討如何激發和鞏固鄉村自主發展意識,因為只有農民牢固確立了自主發展意識,才能促成他們充分利用好當前的政策和資源,實現鄉村全面的、可持續的振興。本文基于實證調研和理論研究,針對“通過保障基層制度性參與來激發農村自主發展意識”這個議題提出對策建議。

  

二、鄉村自主發展受壓抑的表現與原因

   20世紀90年代以來,我國財政支農的總體規模不斷擴大,從1990年的307億元增加到2014年的14002億元,增長了45倍有多。[2]特別在近年,伴隨中央層面對于“三農”問題的高度重視,政策指引力度加大,各級政府和各企事業投入農村的資源也日益增多。如圖1顯示,中央與地方財政支出中,農林水事務支出的總額從2007年至2018年逐年增長,而且增長幅度較大。在這種持續大力投入的支持之下,農民基本收入連年增長,[3]農村硬件設施建設不斷得到改善。[4]

  

   然而,也有研究發現,資源的大量流入并沒有同步激發農村集體行動能力的提升以及釋放農民自主性;相反,農民鄉土歸屬感的下降、參與公共事務意愿的薄弱,導致出現農村硬件建設成績顯著與基層公共事務治理危機并存的“農村發展悖論”。[5]各地普遍出現的農村地區水土資源加速惡化、農田水利常年失修、抗旱抗災能力低下、人文環境難以修復,正是這種鄉村缺乏自主發展意識的集中表現。

   鄉村自主發展意識受壓抑,其表現和危害主要有如下三點:

   其一,受支撐城鄉二元體制的發展經濟學的制約,農村被認為只是城市和工業化發展的附屬品,僅具有原材料產地的功能,在現代化進程中不具備獨立發展的價值。這種發展經濟學主張,勞動力和資源從傳統部門(農業)向高效能部門(工業)流動是國家發展的最佳路徑。這個理念影響深遠而且根深蒂固。我們耳熟能詳的是,在前蘇聯以及改革開放前的中國,為了實施重工業發展為驅動的“趕超戰略”,在城鄉之間設置“價格剪刀差”,嚴重抑制農業的發展水平。同樣,在西歐,其工業化和城市化進程也是向農村汲取勞動力、土地和其他資源的過程。在很長時期內,為消費得起城市商品,在農村連兒童都必須加入就業,以便增加家庭收入。這種不平等的城鄉資源交流格局,造成了近兩三百年來全世界范圍內鄉村的全面衰敗。西方的城鄉發展道路不能成為我國學習的榜樣。事實上,西方國家并沒有深刻反思城鄉二元體制的政治經濟學根源,它們在20世紀以來改變農民和農業地位的種種努力,主要是出于政治動機:從一戰前后開始,為了換取農民手中的選票,西方國家無論實施哪種政體(如英美的自由民主政體、德法意二戰時期的法西斯政體、北歐的社會民主政體),能竭力通過法律和政策給予農民優惠。[6]這樣的結果是導致“農民”在西方社會成為特殊的政治力量,享有不均等的政治影響力。中國的人口規模、人口結構和區域發展之間的不平衡,決定了我們不可能有西方那種政治意義上的“農民”。我國的城市化即使達到西方發達國家水平(即城市化達70%),也依然有數億人口必須生活在農村。因此,不從根本上克服城鄉二元體制、實現鄉村自主發展,不保障城鄉之間資源交流的真正平等與公平,就不可能有“城鄉同步發展”。

   其二,在我國農村治理中,“制度性參與”的長期缺位,使普通農民普遍對村莊公共事務產生疏離感,最終導致鄉村中干群關系的緊張和農民國家認同感的降低。“制度性參與”的長期缺位,使得村民自治被異化成“村官自治”,不但滋生了大量的腐敗,而且更嚴重的是造成農民對于國家政策的信任感降低。這一類的反面案例很多,例如我們調研湖南省中部一個農村,多年來,村干部在修路、建(村公用)房、征地等重大事項上從來沒有征詢過村民意見,造成了村民的嚴重抵觸情緒。村民認為村干部貪污腐化,并且在沒有真憑實據的情況下,多年來一直在組織集體上訪,要求罷免村干部。而我們調研的福建省廈門市附近的一個農村,更能說明“制度性參與”的重要性:該村村干部長期與本地一位民營企業家有生意合作,通過后者的“義務捐助”把整個村莊的硬件設施建設得相當不錯,而且從未向村民征收過費用或要求多提留集體收入(該民營企業家也僅投資,沒有在該村范圍內承接過工程項目),但就是因為沒有溝通和協商,村民對村官怨聲載道,整個村子的衛生狀況和人文環境都非常差。我們調研時,村干部向我們抱怨,這里的農民自私得“連‘各掃門前雪’的意識都沒有”。

   其三,各級政府在推進項目入村時,對行政管理的邏輯強調得過重,導致忽視村民的真實需求,亦無法建立一線工作人員尊重村民、與村民互聯互動的工作風格。近年來,各級政府以“項目”的形式將資源投入農村,其初衷是幫助農村實施建設。但是,在項目運作中,過于強烈的行政管理要求,又使得工作人員與農民的具體要求格格不入,甚至造成對于農村自主發展需求的抑制。[7]我們的調研中也接觸到此類案例。在廣東省佛山市的一個農村,村里有一項長期實施的通過街道購買的社會服務項目——主要內容是街道資助專業社工為該村外來務工人員的子女提供學前教育。這個項目原本相當受歡迎:在我們兩年前的那次調研中,村干部提出需要我們幫忙向街道反映,將這項服務拓展到本村的學齡前兒童。然而在近期的回訪中,多位村民投訴,該社工機構只忙于應付上級檢查,“根本沒有認真教小孩”。我們發現,近年來應用于基層的“辦事留痕”的行政管理要求,阻礙了社工機構真正融入村民生活:該社工機構每個月要安排專人花大量的時間去辦理各類行政事務手續,包括服務項目的月度匯報,社會組織的人事變動情況、外出情況、專家聘用情況等內部活動匯報,等等。這些報告都必需以紙面材料的形式提交,否則將面臨來自街道的警告、甚至整改要求。最后的結果是,社工機構疲于應付各種行政管理要求,而街道其實也是在嚴格落實上級部署的監督管理規定,但村民卻對這些工作產生不了任何基本的認可。

   究其原因,我們認為,當前存在發展模式與治理模式兩個方面的阻礙,制約著鄉村自主發展意識的生長:(1)在發展模式中,沒有從根源上克服城鄉二元體制的經濟學約束,沒有賦予農村與城市同等的參與發展決策的權利;(2)在治理模式中,仍然依靠而不是突破城鄉二元體制,導致各種財政資源“下鄉”不是圍繞農村和農民的意愿來提供服務,而是簡單為了完成上級的政策任務。農村無法在城鄉發展的重大議題中發出自己的聲音、農民無法以正規的形式參與村莊治理、基層無法以積極主動的姿態參與上級政府(部門)負責下派的項目運作,這種情況在當前已經導致了農村與城市之間的發展鴻溝,以及農民對國家政策的嚴重不信任。因此,我們提出,需要強化基層的制度性參與,在政府引領和協助下鄉村自主發展和自主治理的過程中,不斷培育農民的主體意識、尊嚴意識和責任意識。


三、建立健全以保障基層制度性參與為核心的村莊善治格局

   (一)政策建議思路

   總結改革開放以來我國農村建設的成就和教訓,必須在觀念上形成一些重大突破,尤其是:不可孤立地看待農村發展和村民自治。在長達百年的世界發展歷史中,城市化已經作為人類發展史的重大成就占據了主導地位,農村無法在脫離城市化和工業化的大背景下求得發展。美歐日本韓國等發達國家的經驗都顯示,政府與農民之間的聯盟才是這些國家農業經濟成功的制度基礎,政府不僅保護農民的土地,而且為后者提供保護性價格、肥料、機械、科學技術和組織化手段等服務,促進其自主發展。[8]西方發達國家的這一方面經驗可以為我們所學習;但是,西方國家將農民組織培育成為享有優勢地位的政治勢力的做法,卻不能成為我們的借鑒。總而言之,在我國,村民自治不能被理解為只是孤守在村莊范圍內的封閉性自治,而是必須在城鄉發展的總體格局中承擔自身責任、享受政府提供的服務、作為自主的力量推動實現城鄉發展整體利益。

   根據上述認識,本文提出的“鄉村善治”是以“保障基層的制度性參與”為核心,包括三項內容:(1)保障農村參與城鄉發展大討論的基本權利,以確保決策參與來培育農民的主體意識;(2)強化基層政府機構圍繞為農村服務開展工作,以確保基層活力來培育農民的尊嚴意識;(3)在鄉村內部實施民主化和法治化治理,以確保協商共治來培育農民的責任意識

   (二)具體政策建議

   “鄉村振興戰略”的各項政策已經為深化村民自治、促進農村和諧穩定發展建立了制度基礎。我們以此為背景,針對前文分析的問題,提出通過“以保障基層制度性參與為核心”的村莊善治激發鄉村自主發展意識的對策建議:

第一,培育農民的主體意識:在發展模式層面,(點擊此處閱讀下一頁)

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