常紀文 吳平等:《野生動物保護法》修改的熱點問題與建議

選擇字號:   本文共閱讀 233 次 更新時間:2020-02-18 02:38:51

進入專題: 野生動物保護法  

常紀文   吳平   王可穎   尹立霞  

   摘要:目前我國正在修改《野生動物保護法》,一些熱點問題引發社會討論。在立法目的方面,可規定保護棲息地、規范野生動物資源利用和維護生物多樣性。在保護對象方面,采用重點保護與一般保護相結合,改變“三有”的歸類標準,擴大棲息地的保護范圍。在馴養繁殖方面,明確“科學馴養繁殖”的方針,制定名錄規范人工繁育和綜合利用,保護動物福利,實行科學野化放歸。在社會治理方面,明確信息公開和公眾參與原則,拓寬公眾參與渠道,建立基金,賦予社會組織提起公益訴訟的權利,發揮產業協會的自律作用。在法律責任方面,進一步明確消費者和監管者的責任,增加違法行為的種類,加大處罰力度,重點監管網絡市場,建立野生動物致害補償基金。

   《野生動物保護法》正在修訂,各方面圍繞立法目的如何確定,野生動物是否需要普遍保護,重點保護哪些野生動物,要不要利用野生動物,是否禁止馴養、人工繁育和放歸野生動物,如何明確企業、產業協會、公眾、社會組織和監管部門的角色,如何完善野生動物損害的救助制度,如何維護生物多樣性和生態平衡等熱點問題,展開了熱烈的討論。主要的爭論和建議主要體現如下。

  

   一、立法目的內容的修改

   (一)法律問題

   野生動物的利用包括公益性和商業性利用兩類。關于立法目的是否包含利用野生動物的內容,特別是應否暗含商業性利用的內容,分歧較大。

   第一種觀點認為應當完全排除利用的目的。很多專家認為,我國《野生動物保護法》所提及的野生動物依然屬于資源導向,對此應予以反對,因為在習慣認知中,資源容易被解讀為經濟資源、商業資源,容易與利用掛鉤,與《野生動物保護法》標題中的“保護”二字背離。有人進而提出,野生動物產業占我國GDP的比例非常低,但損害我國的大國形象,因此應完全排除利用。應當把立法目的限定為:保護野生動物及其棲息環境,維護生態平衡,促進生物多樣性等公益性目的。

   第二種觀點認為,公益性利用可以保留,但目前排除商業性利用野生動物不符合中國國情,因為涉及數百萬人的農民和產業工人就業,而且西方發達國家也都沒有完全廢除商業性利用,但如鼓勵利用野生動物,好像與國際潮流也不一致,建議在立法目的之中規定對利用野生動物的行為予以規范。

   第三種觀點認為,此次修法可以繼續規定“利用”二字,但應隨著經濟和社會的不斷發展,下一次修改法律時,僅允許公益性的利用野生動物,商業性的利用應予以禁止。基于此,限制利用野生動物應當是此次修法的主調。

   此外,還有學者提出,在現行立法中,保護、馴養繁殖和開發利用三者并列,保護的內容只占三門之一,與《野生動物保護法》的“保護”主題不符;現行的立法目的中,合理利用野生動物資源的“合理”應有明確定義;立法目的中的保護野生動物不能只限于保護和拯救珍貴、瀕危野生動物,應當顧及所有的野生動物。

   (二)立法建議

   上述觀點各有各的價值判斷、邏輯起點和立法期盼。野生動物保護立法應具有前瞻性,注重與國際接軌。《野生物保護法》的修改,應當依據1982年《世界自然憲章》的規定和國際社會的主流做法,尊重每種野生動物的獨特價值和生態價值,不應將其作為純粹的資源予以利用,而可以考慮把生態平衡和動物保護作為主要的立法目的。同時,修法要立足中國的現實,解決現有的經濟和社會問題。野生動物作為自然資源,在中國被開發利用了幾千年,很多地方仍然存在馴養繁殖野生動物的傳統,數以百萬計的國民以馴養繁殖野生動物及開展相關的生產經營為生,若一律禁止、取消,在目前的經濟、教育和社會保障條件下,這些人的生存和就業轉型就成了大問題,于促進就業和社會穩定不利。

   隨著人類文明的進步,《野生動物保護法》應當逐步限制人類利用野生動物的范圍和程度,盡量淡化人類中心主義的價值追求,以實現人的利益、動物價值和生態平衡的統一。《野生動物保護法》是保護野生動物的專門法律,此次修改時,第一條立法目的的修改可以有以下兩個選擇,一是刪除“保護發展和合理利用野生動物資源”的內容,對野生動物利用的內容予以規避,避免動保人士的指責;二是作出“規范野生動物資源利用”的中性規定,動保人士和產業人士都不滿意,但都能接受。第二個選擇似乎可取一些。無論采取那個選擇,在第二條適用范圍中,建議規定繁育、利用野生動物必須遵守保護野生動物及其棲息環境的要求。

   各種野生動物在維護生態平衡和生物多樣性方面具有獨特的價值,重點和非重點保護野生動物是人類根據自身需要而作的分類。應當對所有的野生動物予以原則上的全面保護,建立人類與野生動物共生共存的和諧關系。《野生動物保護法》在修改立法目的時,應當摒棄傳統的保護重點物種的觀念,堅持全面保護和全方位保護的理念,既保護物種多樣性,也保護生態平衡和遺傳多樣性。

   基于以上分析,可以把《野生動物保護法》第一條修改為:“為保護野生動物及其棲息環境,拯救珍稀瀕危野生動物,規范野生動物資源利用,維護生態平衡和生態多樣性、遺傳多樣性,建設生態文明,制定本法。”

  

   二、保護對象內容的修改

   (一)法律問題

   關于野生動物保護的范圍,專家基本都持不應只保護“三有”野生動物的觀點。有觀點認為,不能人為地定義什么是值得保護的野生動物,對于生態系統的平衡而言,每一物種是有其價值,野生動物的保護需要脫離人類中心主義。因此,所定義的“野生動物”應當包括陸生及水生兩棲類、爬行類等在內的所有野生動物。有專家指出,保護野生動物的生物鏈非常關鍵,野生動物保護范圍應擴至一切有助于維護生物多樣性和促進生態系統健康穩定的野生動物,包括哺乳類、鳥類、爬行類和昆蟲等野生動物。但也有專家指出,目前國家重點野生動物保護的范圍不明確且過小,但也不宜過大,應從全面保護向重點保護和加強利用管理的角度來推進野生動物保護工作。還有專家認為,國家重點保護、地方重點保護和“三有”動物的分類在現實中存在重疊,不科學。現行的“三有”動物的判斷標準——“有益、有重要經濟和科學價值”沒有突出生態、科學和社會價值,也不科學。

   關于重點保護野生動物名錄,有觀點指出,該名錄自1989年制定以來,一直未作實質更新,存在更新遲緩的問題。此外,國家重點名錄、地方重點名錄以及普通名錄之間的關系有待明確,其制定也應由專業人員按照科學標準進行。定期調整目錄的機制雖好,但難以應對突發情況。

   關于棲息地的定義及其保護,有觀點認為,棲息地的定義不應過窄,諸如重點保護野生動物中,水生生物的產卵場、越冬場等是否應該包括在棲息地的范圍之內?有觀點指出,我國沒有大量的土地建立自然保護區,自然保護區面積過大也很可能影響當地的發展,故不應將棲息地僅限定在自然保護區之內,而現有其他保護地,特別是風景名勝區、森林公園、濕地公園、地質公園,可以成為棲息地,但是破壞比較嚴重。

   (二)立法建議

   關于如何保護野生動物,采用一般保護和重點保護相結合的策略較為合適。基于執法的需要及其便利性考慮,可重點保護珍稀陸生、水生脊椎野生動物和其他重點保護野生動物,其他水生野生動物的保護依舊由《漁業法》等其他法律調整。建議將野生動物的分類變為國家重點保護、地方重點保護和“三有”野生動物,目前的珍貴、瀕危野生動物全部納入國家重點保護野生動物之列。“三有”野生動物的判斷標準應擯棄經濟價值,修改為“有重要生態、科學、社會價值”。

   關于野生動物的保護范圍,應當規定健全定期或者不定期更新名錄的制度。調整名錄的啟動主體非常重要,建議明確具體部門。在定期調整制度外,建議設立靈活調整機制。此外,還應規定,名錄的制定與調整應當符合我國締結或參加的與野生動物保護有關的國際條約規定。

   關于棲息地保護,可以考慮將第二章“野生動物保護”修改為“野生動物及其棲息地的保護”。在該章中,不僅將其范圍涵蓋野生動物生活之地,也應涵蓋遷徙、產卵或停留區域。重要棲息地的概念也應進行量化,制定配套技術標準,如國家重點保護物種在某個區域達到1%的,就可以定為重要棲息地。同時,以棲息地規定控制種群數量的方法、標準。其次,不應讓棲息地獨立于現有的自然保護地體系,主管部門應評估棲息地現狀,對于重要的棲息地需建立相應的自然保護地。不要僅局限于自然保護區,風景名勝區、森林公園等也可以納入進來。

  

   三、馴養繁殖內容的修改

   (一)法律問題

   有專家提出,繁殖和馴養是兩個不同的概念,有的野生動物根本不可能馴化,但可以人工繁育,因此把馴養繁殖兩個詞合在一起不妥當,建議改為“人工馴養”和“人工繁育”。為了保護野生動物,有專家提出,可能危害人身公共安全和公共衛生的野生動物,包括但不限于猛禽和猛獸在內,都不能作為寵物進行飼養;有專家進而提出,禁止將所有野生動物作為寵物飼養。與馴養有關的一個現象是放歸或者放生,很多專家指出,放歸人工繁育的野生動物,只有極少的品種成功過,大部分批準未成功,因此修法時,不能簡單地規定國家支持人工繁育野生動物的野化放歸和其他野生動物的放歸。一些專家提出,放生從表面上看是對野生動物的一種保護,但很多動物并不適于本地的生存環境,強行放生會致傷、致殘甚至致死。再者,放生也是盜獵的一個重要鏈條,盜獵者自己很少食用,多是流向市場。此外,放生還可能造成外來物種入侵。

   馴養繁殖分為商業性和公益性兩類。對于出于科學研究、環境教育和拯救瀕危動物物種的目的的馴養繁殖,可以考慮允許;對于以經濟利益為目的的馴養繁殖,爭議很大,動保人士大多認為不符合生態保護的目的,應當禁止,而產業界人士認為也有利于野外物種的保護,有利于就業和經濟發展,應當繼續允許。折中的觀點認為,馴養繁殖對野生動物保護有利有弊,完全廢止基于經濟目的的馴養繁殖,目前條件不具備,可以由國家建立可以馴養繁殖的名錄,對于名錄內的野生動物,馴養繁殖時必須保障一定的福利標準。對于名錄以外的野生動物,一律不得馴養繁殖。

   對于馴養繁殖的野生動物,除了國家一級保護動物,一旦過了子二代,產業界普遍呼吁,不宜再作為野生動物對待,而應作為經濟動物對待,譬如允許合規的宰殺和商業利用。關于監管,一旦作為經濟動物對待,可以由農業部門監管。而在實踐中,這些動物都由國家林業部門作為野生動物來監管。

   (二)立法建議

   建議將馴養繁殖拆分為馴養和繁育,將馴養繁殖許可證拆分為“馴養許可證”和“人工繁育許可證”。關于立法對于馴養繁殖的態度,建議將《野生動物保護法》第4條規定的“積極馴養繁殖”改為“科學馴養繁殖”。對于以科研、生態和教育為目的的人工繁育,可以鼓勵;對于商業目的人工繁育,應該嚴格限制和規范管理。任何馴養與人工繁育都應結合野生動物的習性保護其福利,禁止遺棄或者以殘酷的方式利用野生動物,禁止將野生動物作為寵物飼養,禁止未經野生動物保護主管部門許可放歸人工繁育和其他來源的野生動物。放歸時,應采取科學的野化方法,以棲息地大小確定放歸的數量,禁止國外引種放歸。對被放歸的野生動物建立檔案,禁止用于商業用途。

建議基于生態考慮和科學評估,建立名錄和技術性規范,明確可以馴養和人工繁育的范圍和條件。馴養和人工繁育名錄的確定和變更,由主管部門在科學評估和專家評審的基礎上決定。人工繁育一旦過了規定的子代,只要不違反國際公約,可不再作為野外的野生動物對待,(點擊此處閱讀下一頁)

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本文責編:陳冬冬
發信站:愛思想(http://www.213481.live),欄目:天益學術 > 法學 > 憲法學與行政法學
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