雷明:構建好全面脫貧后的貧困治理生態

選擇字號:   本文共閱讀 233 次 更新時間:2020-02-18 11:47:20

進入專題: 精準扶貧   脫貧攻堅   全面脫貧  

雷明  

  


   核心提示: 中國正處于全面建成小康社會的決勝期,這一時期中國貧困治理面臨的實踐困境和挑戰巨大:不僅有區域經濟發展失衡及其導致的貧困地區剩余人口內生動力不足和地區貧困進一步加劇,還有貧困治理在政策理念和實踐上的“短期效應”,以及基層治理的弱化問題。完善治理生態構建、完善貧困治理架構,方能更好解決中國貧困治理問題。

   貧困,是全人類福祉的一大阻礙,“消除貧困”是全人類面臨的共同挑戰,被聯合國視為實現可持續發展的關鍵,世界各國和國際組織都在積極探索終結貧困的有效治理辦法。新中國成立以來,黨和國家高度重視貧困治理問題,出臺了多項政策,貧困人口數量顯著減少,并將在2020年建成全面小康社會。做好全面脫貧后的貧困治理工作,對于國家整體戰略和公民個人福祉而言都具有重要意義。

   中國貧困治理面臨的挑戰

   中國整體治貧進程可以劃分為五個時期:計劃經濟體制下的生存型減貧期、體制改革主導的緩解貧困期、解決溫飽的開發式扶貧期、鞏固溫飽的全面扶貧期以及全面小康的精準扶貧期。

   目前中國正處于全面建成小康社會的脫貧攻堅決勝期,這一時期中國貧困治理面臨的實踐困境和挑戰主要表現為:區域經濟發展失衡,中國東部、中部、西部發展不平衡與地區貧困存在直接關系;區域經濟發展不平衡導致人口流動,貧困地區剩余人口內生動力不足,也會進一步加劇地區貧困;貧困治理在政策理念和實踐上還存在政策設想好但最后效果不盡如人意的“短期效應”;此外,還有基層治理的弱化問題。

   區域經濟發展失衡引發貧困

   改革開放以來,中國取得了經濟領域的巨大發展,居民收入得到大幅提高,但同時城鄉以及區域間差距也在逐漸拉大。如,東部地區人均國內生產總值接近高收入國家,中部地區糧食生產占全國產量的30%,工業發展加速,西部地區的增長率高于全國,從另一個方面說明了東部、中部、西部的發展差距。根據長期以來的治理經驗,區域經濟的發展可以帶動地區脫貧,同樣,區域經濟的落后也會造成地區的貧困,而且這通常是范圍性的。因此,面對廣袤的中西部地區,如何進行貧困治理不僅僅是范圍上的問題,更多的是發展背后的環境問題、戰略問題等:

   自然環境的限制。中國在自然地理上呈現出自西向東逐漸降低的三級階段地勢,中西部地區整體高于東部地區,尤其是西部地區多以高原、山地地形為主。這樣的地形地貌極大限制了人類活動,且部分地區缺乏可供經濟發展的生產資料,傳統農業在這些片區難以發展,同時太陽能、風能、地勢能等能源材料的使用要求過高,因此對于西部地區而言,自然環境的限制和生產資料的匱乏是阻礙當地發展的主要原因之一。

   邊緣地區發展戰略的整體性不足。邊緣(邊遠地區)在戰略制定上沒有地緣優勢,被長期忽略,發展受到較大的限制。

   長期貧困帶來的惡性循環。長期貧困對一個地區的消耗是十分顯著的,不僅僅是客觀上的自然資源的消耗,還包括主觀上的貧困地區人民長期缺乏物質和精神資料,導致其在思想和行為上都存在較大的局限性。這會使得地區和當地勞動力都相對缺乏競爭力,在當前的社會主義市場經濟體制中很難通過競爭獲得發展,因此無法從貧困的惡性循環中跳出。

   貧困人口的內生動力不足

   貧困人群是貧困治理實踐當中的重要主體,是參與者也是受益者,因此要充分發掘貧困人口擺脫貧困、主動發展的內生動力。

   人口流動是內生動力不足的重要原因之一:“人往高處走”,多數貧困地區勞動力為了謀求發展會主動往經濟發達、收入水平較高、基礎設施完善的地區遷移,形成人口流動,并且這一部分的流動人口在適應經濟相對發達地區的生活節奏后一般較少選擇返回原貧困地區。

   人口流動與區域發展不平衡是具有雙向循環影響的:區域經濟發展不平衡使得人口向經濟發達地區流動,而勞動力的流失和流入進一步拉大了發展差距。對于貧困地區人口而言,有意愿流動且有勞動能力的人口在現行經濟環境和政策的支持下較易地脫離貧困狀態,而剩余的貧困人口則大多因為內生動力的限制在脫貧上具有較大困難,同時也相對依賴外界幫助。

   貧困治理的“短期效應”

   短期效應指的是政府治貧工作在理念和實踐中的短期化行為及其帶來的影響。具體而言,政策理念方面的短期效應主要體現在干部人數不足與基層扶貧工作任務繁重之間的矛盾,導致最終扶貧效果不理想,甚至與最初的政策理念相背離。

   政策實踐方面的短期效應體現在當地扶貧干部對于政策設置的落實情況上,與之相關的影響因素主要有:干部自身了解掌握當地貧困狀況的程度和分析能力、與困難群眾的溝通能力、對政策的理解程度,以及將政策同實際情況相結合完成工作的能力。

   基層治理的弱化

   基層是貧困治理中最前線也是最重要的部分,其可以被劃分為政府、市場和社會三個部分:在政府部分主要存在地方政府權力劃分、政策連續性、領導干部的意志、人民主體思想以及干群關系方面的問題;在市場方面,探求市場參與貧困治理的多種形式十分必要,但目前的體制還沒有很好地引導市場參與到貧困治理實踐當中;在社會方面則存在與市場主體相同的有效參與問題。

   貧困治理生態構建

   我們可以從經濟、社會、生態效益三個方面來對治理生態進行闡釋。作為一個全新的、成體系的理論,治理生態具有一定的特征:即開放性、整體性和特殊性。在治理生態這一理論的成型構建中,“生態系統”中的不同“生物”發揮著不同的作用:政府、社會、人民群眾各司其職。治理生態首先包含了生態環境,二者之間主要存在兩方面的聯系:貧困治理的可持續性;治理生態這一理論內部的相互聯系性。

   治貧行動的可持續性。貧困地區人民在意識上的局限性可能導致對當地資源的浪費等不合理利用行為,且人口的不斷增長以及對土地的過度使用會加重環境壓力,產生生態問題,可以看出扶貧與生態環境治理是同向發展的。貧困作為一個復雜的社會現象受到的影響因素是多方面的,探尋治理生態概念就是將環境因素的考慮納入影響貧困治理的過程,也是將反貧困與環境保護生態治理協同考慮,這一過程涉及到三個方面的轉變。第一,在政策理念層面,扶貧方式由“救濟式”轉變為開發與救助相結合的方式;第二,在宏觀戰略層面,以經濟開發為主轉變為統籌發展。這一段時間的扶貧開發工作也主要以產業開發等帶動經濟發展的舉措為主。同時,為了追求較高的經濟效益,相對而言會忽視環境保護,難以達到科學發展的要求,但不可否認的是經濟效益確有提高的同時也推動了貧困治理工作的進行,帶動大批貧困人口脫貧。進入新世紀后,在扶貧理念和群眾觀念的轉變下,從政府到民眾層面都越來越關注環境問題,貧困治理也呈現出邊際化效應,貧困人口基數降低但治貧難度卻在上升,因而新時期要求全面綜合考慮貧困治理的發展戰略,從以經濟為主到全面統籌發展,尤其注意生態環境方面的因素;第三,在具體實施理念層面,以單向主導為主轉化為單向主導與互動參與并舉,即以國家政府為主導引導多元化主體參與貧困治理實踐,重視貧困群眾在治理活動中的主體地位,發展“參與式”扶貧。

   治理生態理論內部的相互聯系性。治理生態具有完整的系統架構,主要的構成要素為系統中的主體和環境要素,各主體和各要素相互聯系、相互作用構成動態的貧困治理生態系統,體現出系統內部的相互聯系性。

   在此可以總結出貧困治理生態系統的以下特點:第一,開放性。貧困作為一個社會現象,其治理過程雖然為政府所主導,但還需引入多元化主體參與,因此開放性原則應為貧困治理生態中的重要特征,具體可以體現為政府行動的規范、對市場企業和社會力量的引入和指導。第二,整體性。在中國龐大的人口基數、廣袤的國土和復雜的社會環境下,貧困治理是一個非常困難且充滿挑戰的過程,依據唯物辯證法的聯系觀和整體與部分的關系原理,構建中國的貧困治理生態系統需要考慮全局的整體性。第三,特殊性。同樣從馬克思主義矛盾觀的普遍性與特殊性看待問題,貧困問題在成因上有普遍性也有其特殊性,具體表現在自然地理環境方面如氣候、地質因素差異或社會文化條件方面如思想、人力素質因素方面,因而在考慮構建貧困治理生態時不能一概而論。

   治理生態的主體

   從主體上來看,政府因其在資源配置上的權威性及公共性,在治理中處于主導地位,成為貧困治理的總指揮和主抓手。作為貧困治理生態系統的奠基者,政府決定整體扶貧行動的格局和架構,也決定著參與行動的主體及參與程度。要達成良好的治理效果需要多元化主體的參與,因而政府還需要引導并促成全社會貧困治理的合力。為了使多主體作用更好地發揮,政府需要主導建立全社會扶貧治理生態的信息網絡,最大程度上避免信息不對稱造成的如資源浪費、效率低下等不良后果。同時要推動貧困治理手段機制方法的創新,探尋更有效的治理機制來完善貧困治理生態系統。

   作為多元化主體的一員,社會在“專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧”的“三位一體”扶貧大格局中獨占一席,以其獨特的方式來促進貧困治理實踐的發展,推動系統架構建設。社會力量更多地具象化在如非營利組織、全國性扶貧支持組織、國際組織、基層發展型社區組織上。貧困人群自身也是貧困治理生態的主力軍和監督員。貧困治理及生態的架構不能脫離群眾,同時還需要群眾的積極參與和監督。

   當前治理生態體系的構建中存在的問題

   第一,如上文所言,貧困治理是一項復雜的整體性的工作,因而在這一過程中,要做到對各主體進行有效的引導、管理和整合,因此需要較強的綜合協調能力,而這正是當前貧困治理中所缺乏的,政府部門與部門間的溝通交流較為僵化是構建體系時的一大限制問題。第二,“網格化”治理過程中給部分貧困群眾帶來“較差的”政策體驗,如個人在信息透明方面的顧慮。第三,統籌經濟發展與環境保護的能力不足。“綠水青山就是金山銀山”。在目前綠色發展理念已納入公共價值考慮范疇的情況下,以犧牲環境為代價的經濟發展不再是人民追求的發展,因此要兼顧環境保護與經濟效益,相應的管理能力還須提升。第四,在貧困地區,扶貧生態體系概念的推廣、理念還須進一步宣傳。第五,扶貧生態的整體架構:上至上層建筑頂層設計,下至實踐層面的具體工作還有待進一步完善。

   貧困治理生態架構的進一步完善

   到2020年我國現行標準下的貧困人口將全部實現脫貧。屆時,中國的扶貧政策需要適時轉變。無法滿足溫飽等生存需求的絕對貧困已被消滅,需要面對的是相對貧困,即貧富差距過大的問題,因此,未來貧困治理的政策走向將朝著如何減少相對貧困、縮小貧富差距,把重點放在面向未來、全面攻堅、全面小康進行轉型。在這樣的客觀情況的要求下,進一步提出完善中國貧困治理的建議十分有必要。

   政府、社會力量和貧困人口都是貧困治理的主體

   政府要大力引入社會力量參與貧困治理實踐并完善其參與機制,同時,貧困人口參與脫貧工作中也更值得重視,即“參與式發展”。這主要包括了:

第一,貧困人口在治貧政策制定、決策和選擇過程中的參與,體現了對于人民主體地位的重視,由人民自己選擇認可的政策在推行時會受到更小的阻力。雖然部分貧困地區的人口在參與過程中可能會囿于自身知識能力水平的限制,往往不懂得、也沒有意識進行決策過程參與,但這并不能成為這一部分人口在決策制定過程中缺位的理由。(點擊此處閱讀下一頁)

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文章來源:《國家治理》周刊

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