孟濤:緊急權力法及其理論的演變

選擇字號:   本文共閱讀 367 次 更新時間:2020-02-18 14:26:04

進入專題: 緊急權力法   緊急權力理論   緊急權力模式   緊急狀態  

孟濤  

   摘要:  緊急權力法律制度是一種內在矛盾的組合,其古代形態是古羅馬專政制度和中止一般執法活動制度,近代形態主要是戒嚴法和圍困狀態法,現代則以緊急狀態和緊急權力的規范形式興盛于全球。西方的法律與緊急權力理論有例外型和規訓型兩類,前者主張緊急權力居于法律之外,后者主張緊急權力應受法律的充分規訓。法律與緊急權力共有五種理論模式:調適、例外法、慣常、政治動員和權威專政。除慣常模式以外,其他四種模式都在中國出現過。中國現行緊急權力制度遵循政治動員、調適和例外法三種模式,未來發展是建立融合政治動員和例外法模式優點的調適模式制度。

   關鍵詞:  緊急權力法 緊急權力理論 緊急權力模式 緊急狀態

   “緊急權力”是治理“緊急事件”的權力。緊急事件通常是指那些很難預見或無法預見,其發生往往很突然,有著很大的破壞性,需要及時應對才能降低損失的事件或情形。[1]由于緊急事件的特殊性,緊急權力經常脫離明確細致的法律規范,以改變常規體制、懸置法律執行、中止某些權利保障等方式靈活運行。對于以形式理性的規范為基本形態、以捍衛秩序和人權為基本目標的現代法律體系而言,這幾乎是無法容忍的。早在中世紀,就流傳著一個著名的法律格言:“必要之事無須法律”;在現代社會,“緊急權力法律”似乎更是一個內在矛盾的悖論式組合。吊詭的是,緊急權力法律與現代性法律幾乎同時在法國大革命以后得到迅速發展。20世紀民主、憲政、法治在全世界廣泛推行的同時,緊急權力和緊急狀態法律條款也融入絕大多數國家的憲法典和一些部門法中,并在戰爭、動亂、災害、傳染病、罷工、經濟危機、恐怖主義等情形下得以適用,甚至在毒品貿易、虐待兒童、1999年WTO西雅圖會議、2004年八國首腦會議、2006—2007賽季的歐洲足球賽等社會問題上也得到延伸適用。[2]這些奇特的現象產生了下述基本問題:作為一種內在矛盾的產物,緊急權力法是如何大規模興起的?這種法律的理論基礎何在?具有哪些類型模式?不同類型的緊急權力法各有哪些優缺點?

   緊急權力法在中國也經歷了形態各異的發展歷程。1908年,清政府《欽定憲法大綱》規定皇帝有“宣告戒嚴之權,當緊急時,得以詔令限制臣民之自由”,這是緊急權力法律條款第一次出現在中國。中華民國成立后,于當年12月16日公布了第一部戒嚴法。此后,1934年南京國民政府制定了新的戒嚴法。[3]新中國成立后,緊急權力法律制度在改革開放前的很長一段時間較為稀缺。改革開放以后,中國通過憲法、傳染病防治法、戒嚴法、防震減災法等法律,逐漸建立了一系列緊急權力制度。2003年以來,在SARS危機等緊急事件的沖擊下,逐漸形成了一個龐大的非常法律體系,以突發事件應對法為代表的緊急權力法律制度,是非常法律體系的主要組成部分。[4]總之,在不同的時代,中國緊急權力法的形態和實踐變化極大。上述現象同樣引發了如下基本問題:如何從理論上解釋這些變遷現象和不同制度的性質?特別是如何解釋新中國成立以來,緊急權力法在改革前后、SARS危機前后發生的巨大變化?中國緊急權力法律制度應該朝什么方向發展?

  

   一、緊急權力法律制度的興起歷程

   緊急狀態或非常狀態排斥法律的規范。[5]由于這一原因,緊急權力法律的發展相對較為遲緩,古羅馬的專政制度是人類歷史上第一個緊急權力法律制度。新航路的開辟和資產階級革命的爆發,將人類帶入近代時期,英國出現了以暴亂法為代表的緊急權力法律,法國和德國則出現了各種規定“圍困狀態”或“緊急狀態”的法律。隨著歐洲的殖民運動和世界性的法律移植運動,這類法律傳播到了亞洲、非洲和拉美許多國家。1920年10月,英國議會通過了世界上第一部正式冠名為“緊急權力法”(Emergency Powers Act)的法律。從此以后,“緊急狀態”和“緊急權力”逐漸風靡全球,取代了傳統的“戒嚴法”和“圍困狀態法”等稱呼。

   (一)古代:羅馬專政制度和“中止一般執法活動”制度

   專政制度出現于古羅馬共和早期,專政權力由獨裁官持有。[6]這種緊急權力是否由法律所設立,已經無法考證,權威研究認為該權力是基于實踐需要逐漸形成的。[7]不過,獨裁官所享有的極為廣泛的治權,卻是由庫里亞法所授予。[8]獨裁官由元老院在兩位執政官中挑選一人任命產生。在專政時期,城內治權和軍事治權的區分消失,一切權力集中于獨裁官,他有權指揮包括執政官在內的所有行政官員,護民官的否決權相對于獨裁官喪失效力。[9]獨裁官的任期是六個月,之后必須自動辭職,否則會遭受審判和處罰。公元前44年元老院通過的安東尼法正式廢除了該制度。公元前22年,元老院試圖為奧古斯都提供獨裁官職位,但被拒絕。至此,羅馬專政制度終止。

   專政展現了緊急權力接受法律規訓的制度類型,但是古羅馬共和時期還存在另一類緊急權力完全排斥法律的制度:“中止一般執法活動”(iustitium)。[10]Iustitium的原初意義是指“法的懸置或中止”。當戰爭、動亂等造成的緊急情形發生時,元老院可以發布命令,號召執政官(有時也包括裁判官和護民官)宣告iustitium。在iustitium中,法律處于空缺狀態;行為人既不是執行法律也不是違反法律,僅僅是純粹的事實行為,不涉及法律評價;當iustitium屆滿以后,對于iustitium之下的行為的評價將依情境而定。執政官在iustitium之下享有的無限的緊急權力,并非來自iustitium的授予,而是因為iustitium中止了法律對于權力的限制。羅馬共和制結束以后,iustitium被奧古斯都用在其親屬過世之時,以防止可能出現的動亂;其原初的“法的懸置或中止”意義逐漸消失,轉化為一種“公共追悼”現象。[11]

   (二)近代:戒嚴法與圍困狀態法

   近代以來歐洲戰爭、內亂不斷,這一時期興起的緊急權力法基本治理這類緊急事件。1714年英國議會制定的暴亂法,是近代以來最早的一部知名緊急權力法律。該法是為了制止國內反對外來的漢諾威王室的動亂活動,規定只要有12人以上聚集暴動,治安官員可以國王的名義宣告其解散;如果一個小時之后聚集者仍不離開,將被處以重罪;如果拒不離開,將被捕下獄;軍隊和其他臣民可隨時被征召以協助驅散,任何公民和公務員可以傷害或殺死任一暴亂者,并免于刑事和民事的追責。[12]法國1789年制定的第一部戒嚴法——軍法平抑暴動法,以及美國很多州的緊急權力法律,就是以暴亂法為原型的。1791年7月,法國憲法委員會制定圍困狀態法,規定了和平狀態、戰爭狀態和圍困狀態三種情形,分別賦予軍事司令官大小不等、程度不一的緊急權力;在最嚴重的圍困狀態下,軍事司令官獲得所有的政府權力,實行軍事統治。[13]1849年的法國圍困狀態法臻至成熟,該法區分了軍事圍困狀態和政治圍困狀態。在前者之下,軍事司令官有權采取一切行動以保衛安全;在后者之下,軍事司令官的權力受到一定限制:除有權搜索住房、扣押調查嫌疑人、沒收武器彈藥和限制集會、結社、出版自由和人身自由以外,軍事司令官不得侵犯其他權利。[14]

   法國的這一法律影響甚大,1851年普魯士王國模仿該法制定了新的圍困狀態法。該法規定,當普魯士國土遭到外敵的威脅、占領或內部有動亂時,國王可以宣布進入圍困狀態;宣布之后,一切行政權力集中到最高軍事司令的手中。該法還列舉式地規定了軍官有權限制的公民基本權利類型,并特別規定在圍困狀態期間,軍人與平民的案件一概由軍事法庭審理,實行一審終結;圍困狀態解除后,軍事法庭立即撤銷,即決案件不再審判,審理中的案件移送普通法院。[15]1878年,法國國會制定了新的圍困狀態法,大大加強了對緊急權力的法律控制,規定“圍困狀態”只能在對外戰爭或武裝叛亂導致的、迫在眉睫的危機狀態下根據法律宣告;法律規定圍困狀態的存續期間,期滿自動終結;緊急權力完全由國會控制;在其休會期間,總統根據部長會議的建議可以宣告圍困狀態,但兩天后國會必須集會決定是否維持這一宣告;在國會議員被解散、新的選舉未完成之前,總統不得宣告圍困狀態,除非面臨戰爭,總統才能根據部長會議的建議在受到侵略威脅的地區宣告圍困狀態,但他必須盡快組建新的國會以審斷該宣告。[16]法國、德國的這些法律影響很大,日本、中國以及拉丁美洲很多國家都借鑒了這些法律,制定了本國的戒嚴法或緊急狀態法。

   (三)現代:緊急權力、緊急狀態法律在全球的勃興

   20世紀以來,伴隨經濟危機、勞資沖突等新型緊急事件的出現,傳統的戒嚴法或圍困狀態法由于其軍事統治色彩濃厚、僅限于應對戰爭和內亂、強制力度過大、公眾較為反感等因素,逐漸退出民主法治深入發展的現代國家。1914年8月,英國議會通過了著名的國土防衛法,成為近代戒嚴法演變為現代緊急權力法的過渡橋梁。1916年,英國在動亂的愛爾蘭宣告戒嚴法,不過時任首相阿斯奎斯主張:盡管戒嚴法已被宣告,但它并未實施,所有的緊急行為都依據國土防衛法。[17]這一以國土防衛法為規范依據而踐行戒嚴措施的行為,在當時廣受英國軍政官員的支持。1920年10月,為應對當時的煤礦和鐵路工人大罷工,英國議會迅速通過了緊急權力法。這一法律不僅標志著一種新的修辭“緊急權力法”的出現,也標志著緊急權力的治理對象擴大到社會事務領域。二戰期間,英國議會制定了三部緊急權力法案和377部防衛規章;戰后,這些法案和規章授予的緊急權力仍然繼續適用。[18]同樣的情形也發生在美國。1933年羅斯福總統甫一上任,就宣告“緊急狀態”,制定銀行緊急法等一大批規定了緊急狀態和緊急權力的法律。羅斯福主張“emergency”絕非僅限于銀行,而是整個國家各個領域都陷入的狀態。[19]在羅斯福的推動下,緊急權力在美國被廣泛用于治理經濟危機、社會沖突等其他新型危機。在法國,從1919年至二戰爆發時,圍困狀態再沒有被宣告過;對于當時全球性的經濟危機和社會沖突,法國也采取國會制定法律授予內閣緊急權力的方式進行治理。[20]德國戰敗后,新成立的魏瑪共和國于1919年頒行憲法,其第48條建立了總統緊急權力制度,并被頻繁地使用:從1919年到1932年,除1925至1929年間曾有過短暫中止以外,該條被用以宣告緊急狀態和發布緊急命令達250次之多。[21]在這些國家的影響下,緊急權力和緊急狀態法律規范在全世界廣為流傳。

近代緊急權力法的特征是:治理主體多為軍事機構,治理對象基本限于戰爭和內亂,治理方式以強制為主。現代緊急權力法的特征則是:治理主體以文職官員統領為主,輔以軍隊介入;治理對象擴散到經濟、社會和自然環境等各個領域;治理措施較為多樣,出現了各種社會保障措施等等。二戰以后,緊急權力法律繼續長盛不衰,并以憲法規范和單行法律的形式表現出來。在所有立憲國家中,除美國、日本和比利時等極少數國家的憲法缺乏緊急權力規范以外,其他國家的憲法都規定了緊急狀態或緊急權力制度。缺乏成文憲法典的英國、加拿大和以色列,則制定了大量規定緊急權力的單行法。例如,加拿大于1914年制定了第一部緊急權力法律——戰爭措施法,這部法律一直適用到1988年,直至被緊急狀態預防法和緊急狀態法所取代。以色列的第一部法律——法律與行政法令第9條授權總理和其他部長在緊急狀態下制定緊急規章、采取緊急措施。在1974年11月至1982年6月期間,以色列制定了204部緊急規章,以應對勞工糾紛和經濟事件。[22]美國的相關單行法也數不勝數:自1933年美國國會開始大規模緊急立法起,截至1974年,國會頒行了至少470部緊急法律,授予執行機構廣泛的緊急權力,影響了美國社會的方方面面。[23]在實踐中,緊急權力還會通過“法律解釋”的方式行使。例如,很多憲法、單行法都規定采取“必要”的措施應對緊急事件;至于什么是“必要”的措施,(點擊此處閱讀下一頁)

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本文責編:陳冬冬
發信站:愛思想(http://www.213481.live),欄目:天益學術 > 法學 > 憲法學與行政法學
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