白軻 王可任:“雙規”合憲嗎?

選擇字號:   本文共閱讀 2293 次 更新時間:2015-11-28 23:57:11

進入專題: 雙規制度   合憲性  

白軻 (進入專欄)   王可任  

   【按語】如何認識“雙規” ?怎樣看待“雙規”與憲法、法律之間的關系?以 及如何檢視“雙規”實際運行中存在的相關有爭議的問題?等等。針對這一系列問題,本文提供了一個研究視角,在執政黨和政府分權視角 的框架下,重點研究“雙規”制度的合憲性及使 之趨于完善的可能性以供眾方家評點。

   白軻(Larry C.Backer),W.Richard and Mary Eshelman 學者,美國賓州州立大學法學院教授、國際關系學院教授;

   王可任, 翻譯者,美國賓州州立大學人文系博士研究生;

   邵六益,校對者,北京大學法學院博士研究生。

  

   引言

   作為一項由行政機關采取的司法外拘留行 為,雙規制度由黨內部機關執行;雙規也引出了對黨與國家的關系、中國憲政本質這樣的重 大問題的討論。在這些討論中涉及兩個基本問題,第一,雙規的合憲性問題,即中國當前所 走的憲政道路是否與正在形成的世界普遍認可的憲政合法性理念(global notions of constitutional legitimacy)相符合?第二,雙規的實施如何與憲 政秩序相兼容?可以從中看出中國的規范性原則是如何限制和規范重要政治機構的行為的。

   本文以分析黨國憲政體制下的雙規為切入點, 試圖構建理解中國憲政模式的形式與特色的研究進路。第二節首先從內部視角描述雙規,接著介 紹雙規所面臨的違憲性批評,并按照傳統的方法 從憲法層面尋求其合法性。第三節將以雙規為切 入來討論中國憲政理論。筆者認為,如果不考慮中國共產黨的地位和正當性而僅僅按照傳統的方 式,論證雙規的合法性將十分困難。

   雙規可以在 中國憲政框架內找到其合法性依據,這個結論必 須要對中國憲政有深入、系統的分析,這就要理解中國共產黨的憲政地位,理解馬列主義、毛澤 東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想為中國憲政所奠定的基礎。在這個意義上,雙規 是中國共產黨履行其黨章規定之義務的必須,并且最終也會符合憲法和法律的規定。

   在正確地認識雙規的合法性之后,我們可以擺脫從中國憲政體系本身是否合法來判斷雙規是否合法的假命題,從而進一步思考如何改善雙 規,使其作為反映中國憲政原則的黨內紀律得以 執行,而不僅僅限于政府部門或司法部門的管轄 范圍。以上是第四節的目標,這一部分將從雙規的結構和執行上所體現的中國共產黨憲政義務入 手。正確地理解雙規將是真正理解中國憲政體系 的進路。

  

   全語境和合法性理論之下的雙規

   在研究中國的國家制度時,執政黨與國家 機器的關系格外引人注目。前面我們提到,盡管中國共產黨不享有憲法上的地位,但是它確實 獨立于國家政權及其機構。實際上,憲法設 定了國家機關的權能,并指出其必須接受中國共產黨的領導。這是理解憲法框架下國家機構 憲法忠誠度(constitutional fidelity )的基礎。

   中國共產黨在中國憲法框架中的領導地位對中國 的憲政建設具有多方面的重要影響,但相關研 究不足,尤其是執政黨與憲法框架下政府機構 之間的關系問題。中國共產黨在此種體制內的自治性,或者這種自治性與經由憲法發展的體系之 間的關聯程度,都是理解國家的政治和行政分權 的重要目標。

   在分析中國共產黨的憲政地位時,因鮮有可 供參照的制度先例而難以在西方引起共鳴,很少有人關注中國共產黨約束黨員的紀律規范制度。 中國共產黨的組織紀律與西方政黨的內部規則, 或宗教團體(伊斯蘭教除外)的成員制度有著明 顯不同。由于中共黨員負有維護國家政治體制的職責,并擁有政治領導組織成員所享有的權力, 黨員紀律就成為一項引人注目的重要政治議題。 它與中國共產黨以“以身作則”為首要原則密切 相關,同時也影響著黨在中國憲政體系下維護 其領導地位機制的正當性。

   但由于黨員同時也在國家機構中擔任公職,所以黨紀就與政府運行有 著重要聯系。這就牽涉國家機構和法律,尤其是 黨的紀律調查所針對的行為通常也是違反國家法 律的行為。但是倘若司法訴訟程序與黨內違紀審查程序一一個以黨的純潔性為中心,一個以政府的行政角色為中心一提供給個人保護措施不同,二者應如何協調呢?

   本節以對雙規的制度背景描述為切入點,以便為讀者提供一個宏觀的認識:什么是雙規、雙規是如何產生的、雙規由誰執行、雙規調查的程序性框架,以及案件在不同政府部門與紀律檢查部門之間如何移交。然后分析雙規實踐的文獻,探討雙規及其正當性問題。最后分析雙規執行中 的問題,尤其是地方官員未能遵循正式規定及其帶來的影響。

  

   雙規制度

   雙規到底是什么?回答這個問題首先需要對理論及官方表達進行提煉。2—般來說,雙規通常被認為是中國共產黨適用內部規則對其成員實 施懲戒的特殊程序,因1989年對海南省原省長 梁湘以權謀私案的調查而為社會廣泛所知。由于 梁當時擔任海南省省長一職,中紀委與監察部組 織了一個特別調查小組。調查進行得并不順利,因為一個關鍵證人拒絕透露有用信息,而且其監 禁期即將屆滿。很明顯,為了避免潛在的法律制 裁,該關鍵證人將會與嫌疑犯串通作出一致供述 以破壞調查。在這種情況下,監察部部長尉健行責成調查小組繼續拘留關鍵證人,直至獲取關鍵信息

   在后來的監察部內部會議上,這個程序被作 為“指定時間和指定地點”規則而制度化。20世 紀90年代,中國共產黨紀律規則吸收了這條規則, 成為現在被普遍理解的雙規。這一術語本身是《中 國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》中“規 定時間”和“規定地點”的簡稱。雙規作為一個 官員紀律程序,與“兩指”機制形成了對比:雙 規僅僅適用于中共黨員,而對于在政府或國企中 工作的非中共黨員來說,當他們違反行政紀律時, 將會受“兩指”的約束;雙規是中國共產黨的 內部紀律,“兩指”則由《行政監察法》授權并 經全國人大審查通過,監察部負責執行該項規則 和《行政監察法》。

   所以,從理論上來說,雙規 更像一個組織內部的審計規則,而“兩指”則是 適用于整個社會的公共規則。盡管雙規和“兩指”是基于不同權力的不同系統,但現實生活中彼此 的界限卻非常模糊。

   產生這種模糊性的原因在于,現實中監察部 和中紀委是“兩塊牌子,一套人馬”。1994年2 月17日,根據中國共產黨中央、國務院的決定,監察部與中紀委合署辦公,監察部仍然是國務院 的一個機構,中紀委仍然隸屬于中國共產黨中央,各級監察部負責人兼任紀委副書記。二者在運行中是一個整體,很多案件的調查由中紀委主導。 這種分工協作在2012年得到加強。

   2013年9月, 由中央紀委和國家監察部共同運作的反腐網站正 式開通,有效地整合了兩家機構的運行。現有的 公民對黨員干部和政府官員的反腐舉報方式包括 到訪、信訪、電話、網絡四種。

   由于大部分政府官員也是中共黨員,這樣的 安排被認為是合理可行的,結果卻擴大了兩個機構的管轄權限。合并后,黨員無論是違反了黨紀 還是行政法規,都會受到中紀委的調查。所以, 雙規不僅針對黨內違紀行為,也針對黨員基于 其行政職務而實施的違法行為。雙規通常被認 為是應對官員違紀,尤其是腐敗的有效方式,但也可以被視為懲罰具有政治高位之個人的恰 當手段。此乃千真萬確,即便雙規的合憲性因 此遭到質疑。

   中紀委負責接收投訴、立案、組織調查和作 出處罰決定,其功能類似于公安機關與檢察機關的結合。作為黨內反腐的主要機構,中紀委直接隸屬于中央委員會;地方性的紀律監察委員會在 同級黨組織與上一級紀律監察委員會的雙重領導 下工作。紀律監察委員會的任期與同級黨委相同,實際上,紀律監察委員會的書記同時擔任同級黨 委常委。

   在中國共產黨的最高領導層中,自中紀委重 建以來,五位中紀委書記中的四位曾擔任政治局常委。中紀委在中國共產黨組織架構中的正式地 位表明了其在中國共產黨高層組織中的重要性。 在省一級中,其組織情況大致如下:

   雙規在中國法律體系中的地位,及其法律外 的政治與憲政含義,為我們提供了一個研究中國憲政體系下的法律、法律程序、國家、黨組織之 間關系的平臺。如果雙規真的存在于法律之外, 那么它的正當性與實施路徑便會受到人大系統構 建的法律體系的質疑。西方社會和內部批評人士認為,法律體系所提供的正當性非常重要。

   但即便雙規超越了全國人大和憲法創制的司 法程序和規則系統,是否有可能在法律框架之內來思考雙規?更確切地說,如果法律性可以從憲 法之外尋求資源,那么這些資源是否可以為理解 中國憲政模式下雙規的規范基礎提供可能?憲法 權威及其民主制度也可以從黨章中尋求資源。訴諸黨章的前提,是承認黨章本身構成了中國憲政 結構的一個部分。

   如此,對雙規的理解就不能忽 視這個憲政結構。換句話說,這種理解必須是基 于中國憲政體系形成中黨章與憲法的關系,基于雙重憲法行為,而非單一文本的理解:一個是國 家機關的形成基礎,另個則是超國家政治機構 的憲法。在這樣的背景下,雙規及其適用則具備 了顯著不同的特點。

  

   雙規及其合法性問題

   雙規引發了很多涉及黨政關系、主權組織方 式之類的憲法問題。這些法律爭議產生的背景,往往涉及黨員干部的腐敗行為以及中國憲政秩序 中的手段正當性問題。”但是從本質上而言,雙規提出了一個關于憲政秩序的問題:雙規可能是必要的,但是其執行的技術和權力無法從界定國 家權力手段(的文本)中找到出處,而只能從界定中國共產黨權力的文件中發現。

   那么雙規在憲 法機構及其約束之外就意味著雙規是違憲或者非 法的嗎?或者我們應該說憲法本身并沒有容納中 國憲政制度的全部內容?本節將分析這個問題上的討論,先對西方進路做一個簡單的分析,然后 分析更為細致的中國學者的討論。

   1.雙規合法性的西方理論

   對于西方研究者來說,由于缺乏類似的紀律 機制作為類比,黨紀機制的合法性就如同中國共產黨本身的角色一般,難以被恰當理解。黨紀的 實施流程也與西方政治的核心機制截然不同。一 個典型的例子就是西方媒體對雙規調查的報道與 中國共產黨官方對這些報道的態度之間的差別。

   對于外國媒體的這些報道,中國共產黨除了 承認雙規的使用外,不對其作任何實質性的評論或回應。—方面,西方懷疑以“違反黨紀”為 由進行的雙規存在專斷和權力濫用的情形,進而干擾國家司法執行法律;另一方面,有一種政 治批判的矛頭直指中國共產黨領導地位,而這種 獨立于國家的刑事訴訟程序的內部紀律手段是確 保中國共產黨地位的重要手段。爭論的焦點集中在腐敗問題上。腐敗既是政治問題也是犯罪問題。

   西方的理解障礙在于難以將腐敗中固有的政 治因素從犯罪行為中抽離出來。這與西方憲政 理論上的分權理論有關,他們認為即便在一個國家機關內部,也要對政治權力和政府權力進行劃 分。但是中國的政治與行政分權,使得中國共產 黨政治權力視角下的腐敗與國家行政機關視角下 濫用職權導致的經濟腐敗,有著很大的差別。

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本文責編:川先生
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文章來源:《中國法律評論》2015年1第4期

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